Недавно был опубликован проект «Концепции развития электроэнергетической отрасли РК до 2035 года» и на прошлой неделе на заседании правительства был обсужден этот вопрос. Концепцию в правительстве не утвердили, и внезапно в понедельник (в выходной предпраздничный день), глава государства провел совещание по вопросам энергетической системы страны. Мне это говорит о том, что в электроэнергетике накопились настолько серьезные проблемы, что правительство решило вынести их на уровень президента. Совещание у главы государства оставляет небольшую надежду, что данный документ не станет очередной имитацией реформ, как большинство стратегических государственных документов за последние двадцать лет.

Так в чем проблемы электроэнергетической отрасли, и почему планы правительства, указанные в проекте Концепции, будут только ухудшать ситуацию. Кстати, в своей критике проекта Концепции я не одинок. На портале «Открытые НПА» опубликованы комментарии к данному документу, и некоторые из них (целиком или частично) мне очень понравились. Жёстко высказались достаточно известные в отрасли люди (Петр Своик, Александр Ли, Асет Наурызбаев и другие). Особенно понравился анализ текущих проблем электроэнергетики от Петра Своика. Однако его предложения по реформам, основанные на методах планового социализма/коммунизма, уже не совместимы с экономической системой, построенной в Казахстане. К сожалению, власти тоже не могут определиться с тем, какую экономическую систему мы строим в стране. В частности, в электроэнергетике они застряли между рыночной и плановой социалистической экономикой (так называемый государственный капитализм), в результате чего ситуация в отрасли, да и во всей экономике в целом, с каждым годом становится все хуже и хуже.

Ключевые проблемы электроэнергетики

Электроэнергетика только в последние два-три года вышла на объемы выработки и потребления последних лет существования Казахской ССР. При этом в отрасли накопились глубочайшие проблемы, которые напрямую связаны с крайне низким уровнем частных инвестиций. В результате такой ситуации в электроэнергетике и теплоснабжении нет денег на ремонт и обновление текущего оборудования и зданий, и никто, кроме государства, не хочет инвестировать в строительство новых генерирующих и передающих мощностей. Поэтому в отрасли накопился и продолжает накапливаться очень высокий уровень износа основных средств, что уже приводит к кризисам на региональном и республиканском уровне. При этом экономика достаточно быстро растет и «внезапно» власти узнали, что на сегодня в Казахстане появился дефицит как производства электроэнергии, так и пропускной способности электрической сети.

В будущем ситуация с таким дефицитом будет складываться еще хуже. Правительство довольно оптимистично планирует достаточно высокий рост экономики на ближайшее десятилетие, однако, чтобы поддержать этот рост, просто не хватит электричества и пропускной способности сети. При этом остается непонятным, за счет чего можно решить эту фундаментальную проблему развития Казахстана? То есть, откуда взять деньги на увеличение мощностей электроэнергетики, если частные инвестиции не идут в эту отрасль?

Самая главная причина проблем электроэнергетики

На сегодня в электроэнергетике используется регулируемая модель тарифообразования, в его самом крайнем исполнении, когда правительство командно-административным способом устанавливает тарифы без оглядки на прибыльность и необходимые инвестиции у квалифицированных участников рынка электроэнергии. При этом правительство занижает тарифы в электроэнергетике (субсидирует их для физических и отдельных юридических лиц) не за счет доходов госбюджета, а за счет прибыли компаний электроэнергетической отрасли.

Это самая главная причина отсутствия частных инвестиций в электроэнергетике. Создается парадоксальная ситуация, когда власти перекладывают социальную нагрузку низких тарифов на электричество с госбюджета на бизнес-структуры в энергетике. При этом они более двадцати лет непрерывно заявляют о своем желании привлекать в отрасль частных инвесторов за счет справедливых рыночных отношений. Спрашивается, какие могут быть рыночные отношения и частные инвестиции в электроэнергетике с такой тарифной политикой государства?!

Проблемы олигополии финансово-промышленных групп и государства

Крайне высокий уровень олигополии государства и финансово-промышленных групп на рынке электроэнергии очень сильно мешает созданию рыночных отношений в этой отрасли и рыночному ценообразованию. В проекте Концепции тоже об этом говорится, но нет внятных рекомендаций (только благие намерения) как решить эту проблему.

Помимо государства в лице «Самрук-Энерго», значительная часть отрасли в РК относится к «связанной», то есть, относится к крупным финансово-промышленным холдингам с собственными генерирующими мощностями и с собственными электрическими сетями, которые в основном производят электроэнергию для внутренних производственных нужд этих холдингов. Прежде всего, это касается крупных металлургических компаний.

Как отмечает в своей записке Петр Своик, средневзвешенная цена электричества на оптовом рынке – порядка 9 тенге за кВт-час, но отдельные «избранные» потребители, имеющие собственные электростанции, пользуются электроэнергией всего по 5-7 тенге, а кое-кто и ниже. Сколько именно, сказать нельзя – данные по объемам контрактов, контрактующимся парам и тарифам на оптовом рынке засекречены. Известно лишь одно. Примерно три четверти всей вырабатываемой в Казахстане электроэнергии распределяются закрытым образом и по заведомо более низким ценам. Оставшаяся же четверть достается региональным розничным рынкам, то есть населению, малому-среднему бизнесу и бюджетным организациям, по самым высоким для данного региона тарифам. К тому же еще и с громадными региональными разбежками по величинам тарифов и категориям потребителей.

Дорогая «зеленая» электроэнергетика снижает инвестиции в традиционную

Сейчас в приоритете правительства должно быть привлечение масштабных инвестиций в дешевую традиционную, а не в дорогую «зеленую» электроэнергетику (ветровые и солнечные станции или ВИЭ). Иначе уровень благосостояния населения окажется под сильным давлением, а наша экономика потеряет очень важное конкурентное преимущество, которых у неё и так мало.

На сегодня правительство вместо того, чтобы субсидировать высокие тарифы ВИЭ из доходов госбюджета, снова переложило это на прибыль традиционных электростанций (прежде всего угольных). То есть, по законодательству все традиционные электростанции обязаны выкупать дорогую электроэнергию у ВИЭ (через специально организованного центрального закупщика), а затем продавать её потребителям вместе со своей дешевой электроэнергией – себе в убыток.

Большим конкурентным преимуществом экономики Казахстана является то, что у нас тарифы на электричество одни из самых низких в мире. Это связано с их жестким регулированием, а также с тем, что электричество производится в основном за счет угля, что является одним из самых дешевых способов производства электроэнергии. При этом запасов угля в стране более чем достаточно, чтобы сохранять это конкурентное преимущество страны еще несколько десятков лет.

В проекте Концепции правительство, следуя за поручениями президента, запланировало быстрое внедрение дорогой «зеленой» энергетики (ветровые и солнечные станции), что, прежде всего, связано с обязательствами по сокращению выбросов парниковых газов для борьбы с потеплением климата по Парижскому соглашению, которое было инициировано в 2015 году. При этом в своих новых планах чиновники хотят продолжать субсидировать ВИЭ за счет прибыли традиционной электроэнергетики. Спрашивается, какой частный инвестор в традиционную энергетику согласится на такие условия?!

Интересно отметить, что в октябре риторика властей по поводу угольных электростанций стала изменяться. Сначала президент сказал, что отказываться от использования угля нам пока не следует. Затем на заседании правительства было сказано, что «доступность угля и развитая транспортная инфраструктура обуславливают надежность угольной генерации и низкую стоимость электроэнергии, что является основой для конкурентоспособности экономики». Остается надеяться, что это не пустые слова, и государство прекратит субсидировать тарифы на электричество и развитие ветровых и солнечных станций за счет прибыли традиционной угольной электроэнергетики.   

Где анализ требуемых тарифов и инвестиций в электроэнергетике?

В Концепции вообще не обсуждаются два важнейших вопроса по развитию электроэнергетики. Во-первых, сколько нужно инвестиций в электроэнергетику для снижения износа основных средств и для устранения дефицита электроэнергии сейчас и в будущем? Во-вторых, насколько нужно поднять тариф на электроэнергию, чтобы привлечь частные инвестиции и обеспечить их окупаемость и рентабельность? Без ответа на эти вопросы Концепция, как стратегический документ, вообще не имеет смысла и является просто декларацией «благих» намерений.

В 2017 году исследование Всемирного Банка говорило, что рост спроса на электроэнергию происходит в условиях высокого износа электрогенерирующего и передающего оборудования. Чтобы поддержать в нормальном состоянии и расширять возможности электроэнергетики, необходимы инвестиции в эту отрасль до 2030 года в сумме 42 млрд долларов США. С учетом крайне низкого уровня инвестиций в электроэнергетику с 2017 года по сегодняшний день, на сегодня данная сумма инвестиций может вырасти почти в полтора раза.

Такая громадная сумма требуемых инвестиций в электроэнергетику означает, что государство не сможет само профинансировать развитие электроэнергетики и потребуются очень большие частные инвестиции в отрасль. Чтобы привлечь частные инвестиции, государство будет вынуждено резко поднять тарифы электроэнергию. На прошлой неделе на заседании правительства уже было сказано, что в целях обеспечения притока инвестиций необходимо увеличить действующий тариф на рынке электрической мощности с текущих 590 тыс. тг за 1 МВт в месяц до 885 тыс (рост на 50%!). И хотя тариф на потребление не вырастет в такой же пропорции, рост цен на электричество для населения будет все равно очень существенным.

С учетом того, что спусковым крючком трагических январских событий стал рост цен на сжиженный газ и на сегодня уровень инфляции зашкаливает, в текущей ситуации власти зашли в тупик. С одной стороны, отсутствие реформ в прошлом и популистские решения по снижению и сдерживанию роста тарифов на электроэнергию привели к катастрофической ситуации в электроэнергетике. С другой стороны, в текущей ситуации (политической и экономической) никто не хочет взять на себя ответственность за реальные реформы в этой отрасли, которые обязательно должны начаться с роста тарифов на электричество.

Проект Концепции – сплошная имитация реформ

В июне 2014 была утверждена ныне действующая Концепция развития топливно-энергетического комплекса до 2030 года. Раздел этой концепции, посвященный электроэнергетике, был полностью направлен на дальнейшее совершенствование конкуренции и рыночных отношений в отрасли с целью привлечения инвесторов и повышения эффективности. Тогда же, в соответствии с комплексным планом приватизации и программой трансформации ФНБ «Самрук-Казына», было запланировано, что «для повышения прозрачности и создания внешних стимулов повышения эффективности деятельности» в 2015 состоится приватизация национального энергетического холдинга «Самрук-Энерго» путем вывода на IPO 20-25% акций.

Как всегда, проект Концепции пошел по пути старых госпрограмм. В документе снова нет критического анализа, почему были провалены прошлые планы. Правительство решило не говорить, какие модели развития рынка электроэнергии были запланированы в прошлом, и что получилось в реальности? И почему правительство не выполнило свои планы и как избежать этого в будущем?

Как всегда, в этом стратегическом документе нет нормального анализа международного опыта. В концепции говорится о нескольких моделях развития электроэнергетики в разных странах, но так и осталось непонятным, какую модель все-таки выбрали и как эта модель повлияет на тарифную политику, на надежность рынка, на привлечение инвестиций в отрасль, на конкуренцию на рынке?

В ключевом разделе Концепции «Основные подходы развития отрасли» одни малозначащие лозунги о желании исправить озвученные проблемы. Например, в документе пишется, что «согласно поручению Главы государства о достижении углеродной нейтральности к 2060 году, предусмотрены конкретные целевые индикаторы по достижению 15% доли ВИЭ к 2030 году, 50% к 2050 году с учетом альтернативных источников энергии». Однако, ничего не говорится о том, как эти сверхамбициозные планы скажутся на росте тарифов и конкурентоспособности экономики в целом. Также в концепции говорится, что переход на модель рынка централизованной купли-продажи электрической энергии наконец-то приведет к созданию благоприятной инвестиционной среды для своевременной модернизации существующих и строительства новых генерирующих мощностей.

Однако никто не объясняет, почему наши чиновники так решили? При этом, никак не упоминается, что еще в мае 2015 был утвержден План нации – 100 конкретных шагов, где говорилось о внедрении механизма «единого закупщика» электрических мощностей всех электростанций, что является аналогом централизованной купли-продажи электрической энергии, что предлагается сейчас.

По мнению Всемирного Банка, механизм «единого закупщика» противоречит развитию рыночных отношений и конкуренции в этой отрасли. Здесь не надо быть большим экспертом, чтобы понять: если государство будет единственным закупщиком электроэнергии, то выражения «рыночные отношения, конкуренция, и частные инвестиции» в этой отрасли надо будет забыть. Как говорится, нельзя быть наполовину беременным. Здесь властям надо четко определиться: либо отрасль развивается по рыночному пути, либо по плановому социалистическому. Это когда государство владеет всем и контролирует все, вплоть до микроменеджмента энергетических компаний. Однако на социалистический путь у государства даже близко нет денег.

Какие реформы нужны в электроэнергетике

Важнейшей структурной реформой в этой отрасли является переход от командно-административного тарифообразования на рыночные механизмы, так, как это рекомендовали Всемирный Банк и ОЭСР. Если правительство хочет продолжать субсидировать тарифы на электричество, то оно должно делать это прозрачно и только за счет государственного бюджета, а не за счет прибыли компаний, работающих производств и передачи электроэнергии. Методы субсидирования тарифов на электричество должны быть построены таким способом, чтобы не нарушать рыночные механизмы в отрасли. Есть множество примеров, как это делать.

Также от государственного регулирования электроэнергетики надо переходить на рыночное саморегулирование самих участников рынка, как это принято в развитых странах. В электроэнергетике (да и во всей экономике) государство должно заниматься только защитой потребителей и защитой добросовестной конкуренции на рынке. А иначе правительство снова начнет решать свои проблемы за счет доходов профессиональных участников в этой инфраструктурной отрасли.

Международный опыт показывает, что электроэнергетика может почти целиком находиться в частных руках. Лишь отдельные функции, в которых трудно заинтересовать частных инвесторов, могут остаться за государством. То есть ключевая структурная реформа здесь – это кардинальная приватизация государственных бизнес-активов в электроэнергетике.

Также необходимо разрушить монополию отдельных финансово-промышленных групп на региональном уровне. Необходимо запретить, чтобы ключевые генерирующие станции и передающие сети находились в одних и тех же руках. Необходимо продумать механизмы, чтобы крупные генерирующие станции, принадлежащие финансово-промышленным группам, были вынуждены продавать электричество через централизованный рынок электроэнергии по рыночным ценам, а не напрямую по заниженным ценам внутри своей группы.

И, наконец, необходимо перейти на внедрение ветровых и солнечных электростанций на основе рыночных механизмов. И опять, если правительство хочет продолжать субсидировать внедрение «зеленой» энергетики, то оно должно делать это прозрачно и только за счет государственного бюджета, а не за счет прибыли компаний, работающих в традиционном производстве и передаче электроэнергии. В этом случае налогоплательщикам сразу станет понятно, насколько тяжело бремя внедрения ВИЭ в Казахстане, если власти так сильно хотят идти в одну ногу с развитыми странами.

Автор: Мурат Темирханов, FCCA, Финансист/экономист
Источник: Exclusive.kz