«Поэтому считаю исключительно важным в рамках объявленного мною Года детей дать старт принципиально новой программе «Нацфонд – детям», – сообщил Глава государства.

Суть нововведения состоит в отчислении 50% от ежегодного инвестиционного дохода Национального фонда на специальные накопительные счета детей до достижения ими 18 лет, без права досрочного снятия. Предполагается, что по достижению совершеннолетия накопленные суммы будут направлены на приобретение жилья и получение образования.

«Эти средства дадут подрастающему поколению настоящую путевку во взрослую жизнь. Фонд действительно обретет статус национального и будет служить интересам народа», – подчеркнул тогда Касым-Жомарт Токаев, отметив, что «учитывая необходимость тщательной проработки этого масштабного начинания, поручаю запустить проект с 1 января 2024 года».

В принципе, поручение дано, и теперь соответствующим структурам остается лишь только четко и грамотно его исполнить. А точнее – провести соответствующие расчеты (включая оценку всех возможных рисков) и выработать все необходимые механизмы для реализации поставленной задачи. И вот здесь у ряда экспертов возникли некоторые сомнения.

Если собрать все критические комментарии воедино, то, в первую очередь, специалисты указывают на высокий риск подобных регулярных изъятий (особенно в условиях непростой финансовой ситуации, в которой «главная кубышка страны» пребывает в настоящее время). Поэтому, чтобы оценить насколько оправдан подобный скепсис, к теме грядущих трансфертов мы вернемся чуть позже, а пока вкратце рассмотрим текущее положение дел и восстановим в памяти некоторую предысторию.

Для справки

Национальный Фонд был создан указом президента Назарбаева в августе 2000 года. Несмотря на то, что указ №402 довольно однозначно назывался «О Национальном фонде РК», некоторое время у фонда существовал почти официальный синоним: «Нефтяной фонд будущих поколений» (очевидно из-за того, что начало деятельности Национального фонда было положено за счет средств от продажи государственной доли в СП «Тенгизшевройл», сумма которой с учетом капитализации составляла более 674 миллиардов долларов, а непосредственно созданию фонда предшествовала бурная общественная дискуссия на тему – «куда же идут казахстанские нефтедоллары?»).

Согласно учредительным документам, целями фонда объявлялись «обеспечение стабильного социально-экономического развития страны, накопление финансовых средств для будущих поколений, снижение зависимости экономики от воздействия неблагоприятных внешних факторов». Таким образом, формировались две функции – сберегательная (как непосредственно формирование накоплений государства) и стабилизационная (снижение зависимости республиканского и местных бюджетов от конъюнктуры мировых цен).

Чуть позже Национальный фонд был определен как внебюджетный, а также произошло утверждение правил формирования и использования его средств. Таковые определялись как совокупность активов, сосредоточенных на счету правительства в Национальном банке и переданных в доверительное управление (в 2004 году появилось уточнение, что помимо непосредственно финансовых средств в активы фонда может входить и другое имущество).

У нас не залежится…

Первое масштабное изъятие из Национального фонда произошло буквально сразу после его создания – в 2001 году, в республиканский бюджет направили 7,5 млрд тенге, благодаря которым не пришлось секвестировать целый ряд программ государственного бюджета.

Что же до непосредственной капитализации НФ, то согласно статистическим данным, до 2009 года шел последовательный рост активов, общий объем которых составил на январь 2009 года 27,9 миллиардов долларов США. На следующий год из-за мировых кризисных потрясений совокупная стоимость активов упала до 24,6%, но затем довольно быстро восстановилась и еще несколько лет показывала стабильный рост (рекорд достигнут в 2014 году, когда капитал Нацфонда достиг 77,2 миллиарда долларов).

На этом рост закончился и из-за постоянных изъятий пошло ежегодное уменьшение.

В 2015 году активы НФ оценивали уже в 71,7 млрд долларов, в 2016-м – 63,6 млрд долларов, в 2017 году – 62,8 млрд долларов, в 2018 году – 59,3 млрд, в 2019 году – 58,2 млрд и, наконец, к 2021 году активы Нацфонда сократились практически на четверть, достигнув минимума – 55,3 миллиардов, то есть фактически приблизились к неснижаемому остатку 30% к ВВП.

Был и еще один важный нюанс – согласно отчетам Министерства финансов, совокупный инвестиционный доход Нацфонда за все годы его существования составил 25,5 триллиона тенге. Из этой суммы порядка 77% (или 19,8 трлн тенге) пришлось на курсовую разницу или, говоря проще, образовалось вследствие девальвации курса тенге.

Таким образом (если перевести доллары США в национальную валюту), то получается, что за период работы НФ в нем было аккумулировано 62,4 трлн тенге, в том числе 36,2 трлн тенге – нефтяные доходы, 25,5 трлн тенге – инвестиционный доход от управления с учетом курсовой корректировки (19,8 трлн тенге).

После всех изъятий предыдущих лет на конец 2021 года остаток средств составлял 28,2 триллионов тенге.

Что же касается поступлений, то согласно информации, озвученной в июне этого года председателем Национального банка Галымжаном Пирматовым, очередной рост таковых стал наблюдаться лишь в текущем году, на фоне усиления роста цен на нефть:

«На фоне значительного роста цены на нефть поступления в Нацфонд с начала года составили 2,9 трлн тенге, увеличившись почти в 3,5 раза по отношению к аналогичному периоду прошлого года…»

Если же обратиться к обнародованному осенью прошлого года «Отчету о формировании и использовании Национального фонда Республики Казахстан за 2020 год», основными источниками поступлений были доля РК в разделе продукции и корпоративный налог с юридических лиц. Эти два источника обеспечивают Нацфонду более 60% поступлений. Еще более 30% поступлений в фонд обеспечивает налог на добычу полезных ископаемых, который уплачивает нефтяная отрасль, и рентный налог, который платят экспортеры нефти, не заключившие с правительством соглашение о разделе продукции.

Полученные нефтяные доходы правительство вкладывает в различные финансовые инструменты. Совокупная стоимость валютных активов Нацфонда на начало 2021 года составляла 58,74 млрд в долларовом эквиваленте, а стоимость активов, номинированных в тенге (преимущественно государственных облигаций РК), в пересчете на доллары равнялась эквиваленту 1,65 млрд долларов.

Структура валютных активов Нацфонда на начало 2021 года выглядела следующим образом: 33,3 млрд долларов США (56,8%) было инвестировано в государственные облигации развитых стран, 1,68 млрд долларов (2,87%) – в государственные облигации развивающихся стран, 14,57 млрд долларов (24,8%) – в акции, 4,26 млрд (7,25%) – в инструменты денежного рынка. В золото инвестировалось 2,4 млрд долларов США (4,09%), таким образом увеличив объемы инвестиций в золото по сравнению с 2019 годом в 2,4 раза.

(С более подробной информацией о поступлениях в «главную кубышку страны» можно ознакомится самостоятельно).

Таким образом, помимо определенных стабильных нефтяных поступлений у Нацфонда существуют немало объективных рисков, связанных с высокорисковыми финансовыми инструментами в виде тех же ценных бумаг, то растущих в цене, то стремительно падающих в своих биржевых котировках (в последние годы наблюдалось как раз падение).

И на этом фоне постоянно растущие изъятия не могли не вызывать определенную тревогу. Так, еще в 2020 году депутат Мажилиса Аманжан Жамалов подсчитал, что в ближайшие годы трансферты в республиканский бюджет неизбежно вырастут до 15 млрд долларов. И, по его мнению, «при такой скорости изъятия активы НФ могут быть исчерпаны за 3-4 года, а то и раньше…»

Каждому по потребностям?

В очередной раз к теме изъятий обратились в начале апреля этого года, когда стало известно, что из Национального фонда в текущем году возьмут на 1,6 трлн тенге больше, чем планировалось ранее, то есть четыре триллиона тенге вместо утвержденных 2,4 трлн тенге (при этом активы стабилизационной части, в основном инвестированные в краткосрочные ГЦБ развитых стран, на 31 марта 2022 года составили 4,72 млрд долларов, снизившись с начала 2022 года на 3,49%).

Впрочем, члены правительства были весьма оптимистичны и приводили доводы о том, что пересмотр курса национальных валют, а также возможное дальнейшее повышение цен на нефть позитивно скажутся на Нацфонде, и даже с учетом дополнительного объема гарантированных трансфертов его целевые показатели сохраняются в пределах фискальных ограничений, так что грядущие изъятия скорей всего особого негатива не принесут.

Тем не менее, подобные планы вызвали резкую критику ряда экономистов. Так, например, эксперт Института мировой экономики и политики Магбат Спанов заявил, что он категорически против увеличений выделения трансфертов из Нацфонда. По его мнению, изначально правительство закладывало другие параметры и обещало больше не тратить деньги из стратегической копилки страны:

«Если мы не ставим перед собой целей, связанных с решением проблем с бедностью и диверсификацией экономики, то средства из Нацфонда не должны выделяться. Конечно, заниматься социальными вопросами необходимо, но это негативно скажется на уровне инфляции и покупательной способности населения. Если говорить о ВВП, то экономика должна расти не менее 5-7%. А из прогнозируемых 2,1% больше половины будет инфляционным ростом, а не реальным», – заявил экономист республиканским СМИ.

Кроме того, по его мнению, для восстановления экономики страны нужно не только направлять средства из Нацфонда на ее диверсификацию, но и установить один экономический центр силы.

«Сейчас у нас этим занимаются АСПИР, МНЭ, Нацбанк и администрация президента. Получается, что не лебедь, рак и щука тянут в разные стороны, а тушканчик, байбак, коян и волк. Нужен один ответственный орган».

В мае к теме растущих трат обратился уже сам президент.

В ходе своего выступления на совещании по рассмотрению отчета о деятельности Национального банка за 2021 год глава государства отметил, что в условиях пандемии и ухудшения экономической ситуации фонд в целом выполняет отведенную ему роль. Кроме того, Касым-Жомарт Токаев обратил внимание на необходимость более эффективного использования средств.

«Трансферты из Нацфонда достигли 4,8 трлн тенге в 2020 году и 4,5 трлн тенге – в 2021 году. В этом году правительство запросило еще 4,6 трлн тенге. Это очень большие средства. Республиканский бюджет не должен опираться на использование средств Нацфонда…» - подчеркнул лидер страны.

Но, пожалуй, самое активное «брожение умов» произошло летом, после оглашения отчетов правительства и Счетного комитета об исполнении республиканского бюджета за 2021 год.

Оглашая полученные выводы, глава СК Наталья Годунова отметила, что бюджет снова планируется таким образом, что в течение года по непонятным причинам не хватает средств на текущие расходы:

«Это нонсенс, особенно учитывая, что есть бюджет развития. Мы же не планируем капитальный ремонт квартиры, если нам не хватает на оплату коммунальных услуг. За исключением инициатив Главы государства, это просто некачественное планирование бюджета администраторами бюджетных программ, Министерства финансов. И потом из Нацфонда государство вынуждено выделять ресурсы на эти текущие расходы. Раздаем бюджетные средства по 50 млн на разработку ПСД по дорогам для увеличения количества проектов, не думая будут ли они обеспечены финансированием в следующем году… Средства Национального фонда расходуются вопреки утвержденной концепции, цикличности развития экономики, здравой логике. 64% средств, выделенных из него, правительство направляет на текущие мероприятия − выплату пенсий, пособий и даже содержание осужденных. На микрокредитование за счет средств Нацфонда тратится на 13% больше, чем на аналогичные проекты из республиканского бюджета…»

По мнению Счетного комитета, это произошло вследствие искажения изначального предназначения Нацфонда – аккумулировать нефтяные доходы в периоды экономического роста, использовать их в периоды спада. В результате он перестал эффективно выполнять сберегательную функцию. За последние 12 лет объем изъятий превысил объем нефтяных доходов на 1,2 трлн тенге – 31,9 трлн тенге против 30,7 трлн тенге.

На искажение предназначения Нацфонда повлияли несбалансированность налогово-бюджетной политики, а также непоследовательность решений. Политика использования средств Нацфонда менялась почти каждые пять лет, причем трижды – вообще концептуально.

«На фоне непредсказуемой геополитической ситуации продолжение практики хаотичного расходования накопленных в благоприятный период нефтяных сбережений создает все предпосылки к истощению Нацфонда», – подчеркивается в заключении Счетного комитета РК.

Кроме того, глава Счетного комитета отметила, что доходы бюджета более чем на треть – 36% – вновь сформированы за счет средств Национального фонда.

Выступивший после оглашения отчета СК мажилисмен Аманжан Жамалов, привел и другие тревожные цифры, согласно которым текущие активы НФ РК составляют 52,5 млрд долларов, а госдолг вместе с обязательствами квазигосударственного сектора – 87 млрд долларов.

Примерно в это же время в СМИ были озвучены мнения аналитиков Центра исследований прикладной экономики (AERC) о том, что при сохранении тенденции к уменьшению резервов Национального фонда «будущее поколение Казахстана может остаться без нефтяных сбережений».

«У экспертов возникли вопросы и к стабилизационной функции НФ. С одной стороны, он справляется с «голландской болезнью» и уменьшением зависимости государственного бюджета от цен на нефть. Но бюджетно-налоговая политика с учетом трансфертов из Нацфонда плохо справляется со стабилизацией экономических циклов. Помимо этого стоит отметить, что чрезмерное выделение трансфертов негативно влияет на эффективность использования бюджетных средств, поскольку значительная часть доходов формируется за счет нефтяного сектора, который в краткосрочном периоде никак не зависит от экономического положения внутри государства и в особенности от качества жизни граждан», – отметили аналитики.

Впрочем, несмотря на все возрастающую критику, в самом правительстве оптимизма не теряли. Так, министр финансов Ерулан Жамаубаев сообщил депутатам нижней палаты парламента о том, что «уровень Национального фонда сейчас находится на достаточно безопасном уровне, и причин для опасений нет».

Затем эстафету принял министр национальной экономики Алибек Куантыров, который в ходе своего брифинга в СЦК, прошедшем в начале июня, заявил, что Нацфонд выполняет свою роль и полностью справляется с поставленными задачами. Кроме того, по словам министра, часть средств планируют брать не напрямую из фонда, а из сверхприбылей, формирующихся из-за высоких цен на нефть:

«И то, что в текущем году был увеличен трансферт ввиду определенных событий, средства были направлены на антикризисные меры порядка 1,2 трлн тенге. Более того, правительство планирует использовать часть этих средств не из чистых поступлений, а из дополнительных нефтяных поступлений с учетом того, что цена была скорректирована с 60 до 90 долларов. Соответственно, дополнительная маржа, которая поступит в Нацфонд в течение года, будет использована для поддержания экономики…»

Что же до возможной консолидации, то таковой, по мнению главы Миннацэкономики, не требуется:

– Вопрос консолидации республиканского бюджета и Национального фонда не должен стоять вообще. Использование части средств Нацфонда – это более правильный подход, как сейчас и делается. Потому что, изначально идея Нацфонда состояла в том, что он должен создаваться как фонд будущих поколений, а также выполнять стабилизационную и антикризисную функции тоже. Стабилизационная функция состоит в том, чтобы выводить излишнюю денежную массу из экономики, иначе у нас было бы колоссальное инфляционное давление…

Да и вообще, в дальнейшем объем изъятий должен уменьшиться, а активы начнут опять расти (правда, здесь министр обошелся без деталей и механизмов, как и за счет чего это произойдет):

«В будущем запланировано снижение трансфертов из Нацфонда, как это и планировалось. В целом мы думаем над тем, чтобы скорректировать политику управления Нацфондом, чтобы активы росли и дальше…»

Что любопытно, буквально через пару месяцев бравурное выступление министра было несколько скорректировано куда как более мрачными данными, оглашенными заместителем председателя Национального банка Алией Молдабековой.

Из позитива можно было упомянуть лишь краткосрочное увеличение объем валютных активов Национального фонда, но при этом вместо инвестиционного дохода был зафиксирован лишь убыток.

«Инвестиционный доход Национального фонда находится в негативной зоне. Снижение рынка облигаций и акций связано с глобальным оттоком капитала в инструменты денежного рынка. Это происходило на фоне продолжающегося ужесточения денежно-кредитной политики ведущими мировыми центробанками…»

В итоге, в очередной раз подтверждалось, что активы Национального фонда Казахстана снизились с начала 2022 года на два миллиарда долларов, при этом подобное снижение было предсказуемо связано со значительным падением цен на акции, укреплением курса доллара и продолжающимся выделением трансфертов в республиканский бюджет…

И здесь становится понятным некоторые опасения экономистов, звучащие после оглашения президентом грядущего старта новой программы.

Для начала, специалистами медиа-холдинга «Atameken Business» было подсчитано, что по данным Бюро национальной статистики, на начало 2022 года в стране насчитывалось свыше 5,955 млн человек в возрасте до 15 лет. С учетом сохранения динамики рождаемости к 2024 году (то есть к старту программы) речь будет идти о 7,2 млн несовершеннолетних. В среднем ежегодные выплаты на одного ребенка будут составлять около 120 тысяч тенге в год и таким образом, если суммировать их, к совершеннолетию объем депозита должен составить составит 2,16 млн тенге. При этом особо подчеркивалось, что не берется в расчет текущая тенденция исчерпания средств фонда, что автоматически будет снижать объем инвестиционного дохода, а также не учитывается потенциальный рост рождаемости и миграционные процессы.

А затем в различных СМИ стали звучать скептические мнения экспертов:

«Стерилизация» 50% инвестдохода Нацфонда Казахстана в текущих условиях выглядит рискованной. Нацфонд, который является «подушкой безопасности» страны и выполняет сберегательную и стабилизационную функции, является крайне важным активом для экономики Казахстана. Его объем в июле текущего года составил 53,3 млрд долларов и вплотную приблизился к неснижаемому остатку. И при этом предлагается ввести еще ежегодное изъятие 50% инвестиционного дохода на решение социальных проблем. Здесь важно понять, что от этого страдает ключевая функция Нацфонда – создание и приумножение буфера для экономики, который обеспечит средствами будущие поколения после окончания нефтяной эры, а оно уже не за горами.

Не стоит забывать, что экономика Казахстана все еще сильно зависима от поступлений с продажи невозобновляемых видов сырья. По грубым подсчетам, при консервативной доходности Нацфонда Казахстана, даже в течение ближайших 5 лет такие изъятия могут лишить его дополнительных 3,6 млрд долларов инвестдохода. Это, в свою очередь, очень критично с учетом ежегодных гарантированных трансфертов с Нацфонда в бюджет правительства.

Такое отношение государства к «кубышке» страны в виде Нацфонда может создать серьезные риски без преувеличения для национальной безопасности страны в будущем. Например, недавнее изъятие средств из пенсионной системы обернулось не только критическим снижением общего пенсионного фонда страны, но и привнесло негативные экономические последствия в виде искусственного спроса и разгона инфляционных процессов в некоторых сферах. Поэтому такого рода инициативы необходимо тщательно прорабатывать на предмет рисков для экономики и будущего Национального фонда Казахстана», – в частности заявил генеральный директор Центра исследований прикладной экономики AERC Beta LLP Галымжан Айтказин.

«Идея создать такой фонд на первый взгляд напоминает инициативу создания фонда «Казакстан халкына», но на самом деле отличается двумя компонентами. Первый компонент состоит в том, что президент хочет заставить правительство постепенно отказаться от бесплатных денег из Нацфонда, то есть снизить объем гарантированных трансфертов. Второй компонент показывает, что создание детского фонда уже есть признание того, что сейчас социальная политика недостаточно хороша, и ее надо укреплять. Но самое главное – механизм реализации этой инициативы. Реализация и качество данной инициативы будут зависеть от тщательной проработки механизмов проекта», – считает финансовый эксперт Расул Рысмамбетов.

Пока что насчет примерных механизмов высказался лишь министр национальной экономики Алибек Куантыров, который в своем комментарии Центру деловой информации Kapital.kz сразу отметил, что сумма в три тысячи долларов на ребенка, которую ранее озвучил пресс-секретарь президента Руслан Желдибай, является весьма условной:

«Три тысячи долларов – это примерная сумма. Сейчас все дополнительно просчитывается, но нужно иметь в виду, что это для детей, которые будут включены в систему с рождения с 2024 года. Начисления будут проводить ежегодно, то есть за каждый предыдущий год будут брать 50% инвестиционного дохода и распределять по счетам. В январе 2024 года детям перечислят деньги за 2023 год. Также сумма начисления на специальный счет будет зависеть от возраста ребенка к 2024 году. Система же вводится с 2024 года, и может быть так, что ребенок будет в системе один или два года. Соответственно, у них начисления будут меньше. Сами деньги будут начисляться в долларах, поскольку так будут меньше подвержены инфляции…»

В общем, в правительственных кабинетах пока идут подсчеты и прикидки. И как уж будет складываться положение дел на практике, пока никому доподлинно не известно (тем более, что до реального старта программы еще довольно далеко).

Впрочем, неизвестно как себя будет чувствовать к этому времени и сам Национальный фонд. Ведь несмотря на всю критику предыдущих лет, практика роста изъятий на текущие нужды (говоря проще – «затыкания дыр») никаких изменений не претерпевала. Несмотря на падение инвестиционной составляющей, сокращение активов и весьма неоптимистичные прогнозы по состоянию мировой экономики в целом.

А это значит, что в случае возобладания негативных сценариев действительно может статься так, что лет через пять-шесть изымать из него будет практически нечего.

Автор: Косенко Евгений
Источник: TuranPress.kz