За все годы существования ФНБ такой вопрос ставился неоднократно и с ним, похоже, всегда были не согласны только менеджеры фонда.

Так что же такое «Самрук-Казына», откуда он взялся и зачем нужен экономике страны.

История вопроса

Сам по себе «Самрук-Казына» возник осенью 2008 года, но его история началась гораздо раньше.

Многие уже и не помнят, а многие даже и не знают, что когда-то все в стране было государственным. В начале 90-х в связи с переходом к рынку встал вопрос о разгосударствлении экономики и ее новой структуре. Были созданы государственные комитеты по управлению государственным имуществом и по антимонопольной политике, а также по приватизации (структуры эти много раз переименовывались и реорганизовывались, о чем можно написать отдельную книгу). Отраслевые министерства были упразднены, а вместо них возникли госконцерны. Параллельно на базе стратегических предприятий, бывших ранее в ведении союзных структур, стали возникать государственные корпорации. Возникали они тогда довольно-таки специфически. Предприятия сами учреждали управленческую структуру, а правительство это решение утверждало. Одновременно очень модной стала идея финансово-промышленных групп (ФПГ), создаваемых на базе предприятий той или иной отрасли и имеющих собственный банк, который бы концентрировал совокупные ресурсы и инвестировал бы их в развитие производства. Прообразом такой ФПГ был ныне забытый КРАМДС, учрежденный как бы снизу, но вместе с тем ставший практически частной лавочкой своего менеджмента.

В 1993 году правительство запустило процесс создания НАКов, ГАКов и ГХК (соответственно, национальные акционерные, государственные акционерные и государственные холдинговые компании), куда свело практически все доступные активы. Но существовать им пришлось недолго, поскольку базовые предприятия энергетики, нефтедобывающей и металлургической промышленности перешли в управление зарубежных (и не очень) собственников, предприятия пищевой промышленности — в управление местных бизнесменов, а остальные канули в лету. Но то значимое, что не успели забрать иностранцы, было сведено в ряд компаний, названных впоследствии национальными («Казахойл», вошедший потом в «КазМунайГаз», «Казатомпром», «KEGOC», «Казахтелеком», «Казпочта», «Казахстан-инжиниринг», «Казахстан темир жолы» и т.д.). Будучи государственными, они быстро оказались разобраны по рукам представителями «национальной буржуазии», которые плотно обосновались на их финансовых потоках, закупках и контрактах. Борьба за контроль над нацкомпаниями шла долго и упорно, управленческое звено постоянно росло, компании обзаводились «дочками» и «внучками», которые президент и правительство постоянно требовали оптимизировать или передать в конкурентную среду (на практике менеджмент выводил те или иные лакомые куски из компании и приватизировал их), эффективность не появлялась.

Но в 2006 году в столице созрела новая концепция. С подачи вице-премьера, а затем и премьера Карима Масимова в стране был введен термин «квазигосударственный сектор», представлявший по сути классический государственный сектор, но в интересах «развития корпоративного управления» выведенный из-под непосредственного управления министерств. В 2006 году было создано АО «Фонд устойчивого развития (ФУР) «Казына» (куда вошли институты развития) и АО «Национальный холдинг «КазАгро», а в 2007 г. — АО «Казахстанский холдинг по управлению государственными активами «Самрук» (впоследствии были и другие — «Самгау», «Арна-Медиа», «Зерде», но речь не о них). В три холдинга перешли практически все лакомые куски национальной экономики (кроме разве что «Казатомпрома», который несколько лет держал оборону).

«Казыной» руководили Кайрат Келимбетов и Арман Дунаев, «Самруком» — Сауат Мынбаев и Канат Бозумбаев, «КазАгро» — Санат Искаков (2 недели), Алихан Смаилов, Асылжан Мамытбеков, Берик Бейсенгалиев, Дулат Айтжанов, Нурлыбек Малелов, Рустем Курманов, Ербол Карашукеев.

Осенью 2008 года в рамках борьбы с мировым финансовым кризисом «Самрук» и «Казыну» объединили в АО «Фонд национального благосостояния «Самрук-Казына», который возглавил прежний глава президентской администрации Кайрат Келимбетов. В ФНБ передали все национальные компании (включая «Казатомпром» и созданный уже «внутри» «Самрук-Энерго»), институты развития и до кучи — социально-предпринимательские корпорации (СПК), которые, впрочем, через некоторое время ушли к акиматам. Состав активов постоянно менялся, но в его основе были все те же национальные компании, а вот институты развития (бывшая «Казына») в 2013 г. были переданы в МИНТ, но там тут же был создан АО «НУХ «Байтерек», которым руководили Куандык Бишимбаев, Ерболат Досаев, а ныне — Айдар Арифханов.

Создание «Самрук-Казыны» в принципе логического смысла не имело и преследовало цель скорее решить кадровый вопрос. Сам ФНБ (менеджмент, кстати, не любит эту аббревиатуру и предпочитает АО) стал оператором 10 миллиардов, выделенных из Национального фонда на борьбу с экономическим кризисом, но об их судьбе спрашивать не принято. Считается, что 5 ушли на строительство, а 5 — на проблемные банки, а о том, что деньги вообще-то должны были вернуться в Нацфонд, никто особо не вспоминал.

Фонд, как это принято в квазигоссекторе, рос и цвел. Создавались новые рабочие места (в менеджменте), а финансовые результаты красиво смотрелись только вне контента. Сверху периодически требовали сократить аппарат, после чего вице-президенты становились управляющими директорами, управляющие директора — исполнительными директорами, последние — главными менеджерами или главами дирекций, а потом все возвращалось на круги своя.

ФНБ руководили после Келимбетова Тимур Кулибаев (2011), Умирзак Шукеев (2011-2017), Ахметжан Есимов (2017-2021), а ныне — Алмасадам Саткалиев. Причем, что интересно, Есимов в 2018 г. уволил Саткалиева с поста главы АО «Самрук-Энерго», но уже через месяц Саткалиев вернулся в руководство ФНБ на ключевой пост управляющего директора по управлению активами, сменив там ставленника Есимова, а через несколько лет сменил самого Есимова. Саткалиев долгое время считался членом «команды Тимура», но в последние годы вырос в самостоятельную фигуру.

Как работает «Самрук»?

Вопрос этот задается с момента создания еще первого «Самрука» 15 лет назад. Руководство фонда долго отделывалось общими словами и сыпало разными цифрами, но потом — согласно местной легенде — один иностранный топ-менеджер, получающий оклад с пятизначной цифрой в долларах и особенно ничего больше не делающий — предложил идею «трансформации», к которой в разные годы придумывали различное обоснование, создавали под нее отдельные дочерние компании и управленческие структуры, выделяли бюджеты, привлекали консультантов и даже, кажется, придумали логотип «трансформации».

Помимо трансформации, эксперты сходятся на том, что фонд нужен для вывода активов, внебюджетного регулирования финансовых потоков, поддержки нужных БВУ в виде размещения там депозитов фонда, трудоустройства родственников различных высокопоставленных чиновников и так далее.

По данным аудиторской отчетности, группа компаний ФНБ получила в 2020 г. прибыль в размере 582 млрд тенге (а в 2019 — 1,4 трлн тенге). Размер денежных средств на счетах и депозитах группы в конце 2020 года оценивался в 2,3 трлн тенге (в т.ч. 344 млрд — сам ФНБ). Активы группы «Самрук» в размере 959 млрд тенге находились в залоге по различным кредитам (это, кстати, 72,7% от общей стоимости активов фонда). Финансовые обязательства ФНБ составляли 8,2 трлн тенге, в т.ч. кредиты 7,4 трлн (66% номинированы в долларах), займы от правительства — 593 млрд (в т.ч. облигации, выкупленные Нацбанком за счет активов Нацфонда на сумму 541 млрд тенге) и «обязательства перед акционером по финансированию социальных проектов» — 54 млрд тенге. Последнее представляет по всей видимости проекты, которые правительство периодически поручает финансировать «Самруку», но без указания сроков, а главное — объема финансирования.

В частности, постановлениями правительства ФНБ поручалось «обеспечить финансирование» строительства объекта «Легкоатлетический спортивный комплекс в Астане» (ноябрь 2018); строительства объектов в Туркестане (декабрь 2018) Корпоративного фонда «Президентский профессиональный спортивный клуб «Астана»; проектов, направленных на развитие физической культуры и спорта (февраль 2019); строительство объекта «Казахский драматический театр в городе Астане» (март 2019); проведение Астанинского экономического форума (май 2019); восстановление поврежденных социальных объектов города Арысь (июль 2019); ОЮЛ «Ассоциация «Казахстанская Федерация футбола» (декабрь 2019); инициатив автономной организации образования «Назарбаев Университет» на развитие Высшей школы бизнеса и привлечение высококвалифицированных ученых международного уровня в 2019 году (декабрь 2019); восстановление поврежденных объектов Мактааральского района (май 2020); финансирование строительства двух научно-инновационных многопрофильных клиник в городах Нур-Султане и Алматы (октябрь 2020); инициатив автономной организации образования «Назарбаев Университет» на развитие Высшей школы бизнеса и привлечение высококвалифицированных ученых международного уровня в 2020 году (ноябрь 2020); строительство Центра казахстанской федерации гимнастики в городе Нур-Султане (декабрь 2020); корпоративного фонда «Профессиональный спортивный клуб «Астана»; проектов, направленных на развитие физической культуры и спорта (май 2021); инициатив автономной организации образования «Назарбаев Университет» на развитие Высшей школы бизнеса и привлечение высококвалифицированных ученых международного уровня в 2021 году (август 2021).

В 2020 г. группа компаний «Самрука» произвела финансирование строительства социальных объектов в Туркестане на 13 млрд тенге, строительства жилья в Жанаозене на 3 млрд тенге, строительства Легкоатлетического комплекса в Нур-Султане на 5 млрд тенге и признала обязательства по финансированию строительства социальных объектов медицинского назначения в сумме 50 млрд тенге.

Таким образом получается огромный объем финансовых потоков, проходящих «на благие цели», но мимо бюджета.

Можно отметить и некоторые забавности кредитной политики ФНБ. Согласно отчетности фонда, для досрочного частичного погашения еврооблигаций в сумму 1,1 млрд долларов был взят кредит в ПАО «Московский кредитный банк». В 2020 г. для рефинансирования займов от Евразийского банка развития» и Внешэкономбанка был взят кредит в АО «Народный банк Казахстана» на 105 млрд тенге. Были получены кредит от Государственного банка развития КНР в сумме 495 млн долларов, кредит в Банке ВТБ на сумму 10,4 млрд рублей, займ в ВТБ Банк (Казахстан) и ВТБ Банк (PJSC) на сумму 15,1 млрд рублей, займ от Народного банка на сумму 41 млрд тенге (последний пошел на погашение займа, полученного от того же банка на сумму 144 млн долларов). Кроме того, были получены и оплачены краткосрочные займы в Bank of Tokyo-Mitsubishi в размере 91 млн долларов и в ING Bank NV на сумму 83 млн долларов, которые были привлечены на «финансирование оборотного капитала».

При том, что фонд имеет огромные запасы наличности, получается, что свои средства «Самрук» держит на депозитах в БВУ, зато огромные ресурсы для текущей деятельности берет в кредит. Эффективность реализации проектов, как известно, весьма туманна. Зато долг фонда составляет 7,4 трлн тенге, а свыше 70% его активов находятся в залоге.

Вызывает интерес и дивидендная политика. Так, фонд сообщил, что начислил дивиденды держателям неконтролирующих долей участия в ряде нацкомпаний (КМГ, «Казахтелеком», «Казатомпром», «KEGOC») на сумму 65 млрд тенге, но оплатил 72 млрд (разница в 7 млрд).

Займы группы в размере 48 млрд тенге были получены под гарантии правительства.

В целом, согласно постановлению правительства, размер ежегодных дивидендов к начислению единственному акционеру с учетом объема финансирования фондом проектов, планируемых к реализации по поручению президента в году, следующем за отчетным годом, составляет 50% от дивидендов, получаемых фондом от системообразующих компаний. Кстати, дивиденды от «Казатомпрома» составили 80 млрд, КМГ – 73 млрд, «Тау-Кен Самрук» – 30 млрд, КEGOC – 29 млр., «Казахтелеком» – 4 млрд, «Самрук-Энерго» – 3 млрд, от прочих – 272 млн.

Административные расходы фонда оценены в 425 млрд тенге (в т.ч. консультационные услуги – 34,7 млрд, командировочные расходы – 2,5 млрд, услуги банков – 1,7 млрд, расходы на профессиональное обучение и повышение квалификации – 1,5 млрд). Из них 24 млрд приходится на сам ФНБ (в т.ч. 3 млрд — зарплата и 309 млн — вознаграждение членам совета директоров). С учетом указанной среднемесячной численности работников в 187 человек, то средняя зарплата одного сотрудника фонда составляет 1,3 млн тенге в месяц.

В целом можно констатировать существование параллельного бюджета, основанного на запутанной финансово-управленческой конструкции, непрозрачности и неэффективности проектов.

Что делать с «Самруком»?

Безусловно, существование этого монстра является с точки зрения эффективности абсолютно бессмысленным. Фонд берет на себя функции правительства и государственного бюджета, но не обеспечивает их транспарентной и качественной реализацией (это мы еще про его закупочную политику не говорили).

Нацкомпании в свое время создавались – и это было логично – как структуры управления естественными монополиями, а также оставшегося после приватизации государственного имущества в стратегических отраслях экономики. Зачем нужны были холдинги кроме обеспечения контроля за финансовыми потоками госсектора и снятия ответственности за состояние дел в этом же госсекторе с правительства – откровенно говоря, непонятно.

Самый простой, конечно, способ – это ликвидация и «Самрука», и «Байтерека» с передачей их дочерних компаний в оперативное управление профильных министерств, но юридически на данный момент практически невозможно без аудита их кредитной политики и перевода долгов на дочерние компании. Иначе все эти суммы лягут на бюджет.

Что касается аудита финансовых потоков, то – по тем же самруковским легендам – итоги периодически проводящихся проверок выкупались менеджментом, а аудиторы, получившие «предложения, от которых нельзя отказаться», – вдруг уходили с работы и уезжали на теплые моря. Навсегда…

Важно иметь понимание – нужны ли вообще те или иные активы в государственной собственности, особенно в тех сферах, где имеется конкуренция (добыча нефти, телекоммуникации, производство электроэнергии и т.д.). Есть серьезная дискуссия по тому же энергорынку – нужен ли он вообще? Не было бы логичным национализировать всю сферу и создать на ее базе цельную госкорпорацию с жестким регулированием или, напротив, довести до конца либерализацию этой сферы и создать цивилизованный рынок?

Нынешний «Самрук», как я уже говорил, с точки зрения эффективности не имеет смысла, он давно превратился в «кормушку», но при его упразднении и передаче нацкомпаний в ведение министерств сразу же возникнет риск постоянного вмешательства министерского начальства в дела той или иной компании, выдаче их государственных заданий и т.д. Логичной и единственной задачей «Самрука» должно быть обеспечение стандартов корпоративного управления, т.е. холдинг должен быть прослойкой между правительством (министерствами) и оставшимися – после определения стратегии приватизации и эффективного управления государственными активами – национальными компаниями.

С учетом того, что структура и численность министерств постоянно меняются, то холдинг мог бы быть постоянным держателем акций и выполнять функции независимого директора. Ему не нужны структуры отраслевого управления, а только юридические и аудиторские управления.

Концентрация финансовых ресурсов должна осуществляться в государственном бюджете, а реализация тех или иных инфраструктурных проектов – в специально созданных государственных управляющих компаниях с советами директоров, состоящих из независимых экспертов, представителей неправительственного сектора и отраслевых специалистов.

По опыту наблюдения за становлением корпоративного управления в квазигосударственном секторе можно отметить, что менеджмент, независимо от сферы деятельности, интересуют прежде всего возможности отчуждения активов, контроль финансовых потоков и повышение собственного благосостояния при минимизации ответственности.

Прежде всего, нужно понимать, что по эффективности квазигосударственные структуры сейчас не слишком далеко ушли от государственных, и в реформах нуждаются и те и другие. А во-вторых, принципиально важно отказаться от самого подхода к государственному сектору экономики как «квази- (псевдо) государственному» и навести там закон и порядок в сочетании со здравым смыслом без популизма и политиканства.

Автор: Данияр Ашимбаев
Источник: Turanpress.kz