В январе 2020 года глава государства выступил на расширенном заседании правительства с программной речью. В ней он отметил, что в серьезной модернизации нуждается фискальная (налогово-бюджетная) политика и отметил несколько проблем. В частности, было сказано, что доходы консолидированного бюджета серьезно сократились с 32% от ВВП в 2005 году до 18% в 2019 году. Также, из-за предоставленных налоговых льгот в 2018 году бюджет недополучил налоговых доходов на сумму 4,5 трлн тенге. Для сравнения, сумма трансфертов из Нацфонда в госбюджет в 2018 году составила 2,6 трлн тенге.

Помимо этого, президент отметил проблемы с эффективностью бюджетной политики и для защиты от различного рода расходных инициатив правительства он поручил ему совместно с Нацбанком разработать контрцикличное бюджетное правило, которое должно быть закреплено в Бюджетном кодексе до конца 2020 года. Это очень важная мера для таких не диверсифицированных нефтяных стран, таких как Казахстан.

Чтобы выполнить это поручение президента, так называемое «контрциклическое бюджетное правило» было включено в Бюджетный кодекс в конце 2020 года. Однако, сделано это было чисто для галочки, поскольку документ невозможно было понять без каких-либо пояснений со стороны правительства, которых как не было, так до сих пор и нет.

На прошлой неделе МНЭ опубликовало проект «Концепции управления государственными финансами Республики Казахстан до 2030 года» (далее Концепция), который так и не содержит пояснений, как на практике будут работать новые контрциклические бюджетные правила. Вместо этого, в документе обещано, что «будет создана эффективная система бюджетных правил, которая будет способствовать усилению макроэкономической стабильности, где каждое правило будет взаимосвязано и дополнять друг друга».

Помимо этого, Концепция не содержит анализ проблем с исполнением ключевых принципов налогово-бюджетной политики, таких как: полнота, подотчётность, прозрачность и реалистичность государственного бюджета. Большие проблемы с этими принципами государственного бюджета очень негативно сказываются на эффективности и качестве макроэкономической политики государства и приводят к текущему росту инфляции. Давайте посмотрим на некоторые проблемы бюджетной политики в Казахстане чуть более подробно.

Для Казахстана крайне важны контрциклические бюджетные правила

Авторы проекта Концепции попытались сделать обзор международного опыта по бюджетным правилам, но он почему-то опирается только на примеры стран ОЭСР с развитой экономикой, которые для нас неприменимы. Некорректно сравнивать развитые страны с диверсифицированной экономикой с нашей, которая имеет глубокую сырьевую зависимость. Наши бюджетные правила должны кардинально отличаться от развитых и диверсифицированных стран.

В отличии от развитых стран нефтяные экспортёры с недиверсифицированной экономикой имеют очень большие проблемы с бюджетом, когда резко и надолго меняются цены на нефть. Причем, такие проблемы имеют место как при низких ценах, так и при высоких. Для стран-нефтяных экспортеров было проведено множество международных исследований, где есть четкие предложения, как сделать эффективные контрциклические бюджетные правила именно для таких стран, как наша.

МВФ и Всемирный банк сделали такую работу (кстати, публично доступную) конкретно для Казахстана, но о них ни слова в Концепции. В документе есть ссылка на проект ОЭСР «Обзор бюджетной системы Республики Казахстан: Стратегия по имплементации лучшей международной практики в бюджетном регулировании (оптимизация бюджетной политики)», но он не совсем фокусирован на эффективных бюджетных контрциклических правилах для сырьевых стран, таких как Казахстан.

К сожалению, наше правительство не желает понять, что с точки зрения управления инфляцией, курсом нацвалюты и процентными ставками в недиверсифицированных нефтяных странах контрциклические фискальные правила играют гораздо большую роль, чем монетарная (денежно-кредитная) политика Центрального банка. И вот по каким причинам.

Казахстан не боролся с «голландской болезнью» при высоких ценах на нефть

Суть контрциклической фискальной политики для нефтяных экспортёров заключается в том, что когда цены на нефть высокие, то увеличиваются налоговые и прочие доходы правительства, однако оно намеренно не увеличивает государственные расходы, а накапливает нефтедоллары в суверенном нефтяном фонде (Нацфонд в Казахстане). Таким образом, в благоприятный период власти стерилизуют экономику от избытка нефтедолларов, избегая знаменитой «голландской болезни».

Одна из проблем «голландской болезни» заключается в том, что резкое увеличение экспортных нефтяных доходов (без их стерилизации) должно приводить к укреплению национальной валюты (при условии наличия развитого местного финансового рынка). В свою очередь, укрепление национальной валюты снижает конкурентоспособность продукции местных обрабатывающих отраслей, что ведет к сокращению производства и экспорта данной продукции. При этом увеличивается импорт, снижается чистый экспорт, что в конечном итоге снижает ВВП страны.

Стерилизация экономики от нефтедолларов (через покупку валюты на местной валютной бирже) не позволяет нацвалюте значительно укрепиться, что дает возможность устранить эту негативную сторону «голландской болезни».

Другая проблема заключается в том, что при высоких ценах на нефть резкий рост нефтяных доходов в экономике и одновременное увеличение государственных расходов создает большой дополнительный спрос как на «торгуемые» (которые можно экспортировать или импортировать), так и на неторгуемые товары (которые экспортировать нельзя — например, недвижимость и услуги). Поскольку торгуемые товары участвуют в международной конкуренции, дополнительный спрос не оказывает сколько-нибудь существенного влияния на их цену. Однако цена неторгуемых товаров определяется балансом внутреннего спроса и предложения. Поэтому резкое увеличение спроса при «голландской болезни» ведет к росту цен (инфляции) на неторгуемые товары (недвижимость, услуги и так далее).

Одна из ключевых проблем текущей бюджетной политики — это её процикличность, что приводит нас к «голландской болезни». В благоприятные периоды высоких цен на нефть правительство должно было резко сократить финансирование расходов правительства со стороны Нацфонда, но оно никогда не делало этого! При высоких ценах на нефть оно продолжало и даже увеличивало финансирование экономики за счет нефтедолларов, увеличивая социальные расходы и выделяя большие деньги на госпрограммы развития (индустриализация, сельское хозяйство и так далее).

В результате Казахстану не удавалось избежать «голландской болезни» и у нас в благоприятные периоды высоких цен на нефть были высокая инфляция и высокие процентные ставки на рынке. Курс тенге у нас всегда плохо зависел от цены на нефть, что связано с неразвитостью валютного и всего финансового рынка в целом, из-за чего Нацбанк был вынужден значительно влиять на курс тенге как при режиме фиксированного, так при режиме плавающего курса тенге.

Проблемы бюджетной политики при падении цен на нефть

При резком падении цен на нефть снижаются доходы и экспорт нефтяного сектора. Резкое снижение денежной стоимости нефтяного экспорта оказывает немедленное негативное влияние на платежный баланс, в результате чего (при развитом местном финансовом рынке) должна сильно обесцениться национальная валюта. В свою очередь, обесценивание нацвалюты через некоторое время приводит к росту цен (к росту инфляции) на импортируемые товары, которые составляют большую долю потребления и себестоимости в недиверсифицированных странах, таких как Казахстан.

Помимо этого, резкое снижение нефтяных доходов негативно влияет на доходы смежных отраслей, а затем на всю экономику в целом. В результате снижается рост экономики, налоговые доходы, а проблема финансирования расходов госбюджета увеличивается. Однако, такое положение вещей должно приводить к снижению спроса на товары и услуги в экономике, что, соответственно, должно снижать инфляцию.

В соответствии с нормальной контрциклической фискальной политикой, при резком и продолжительном снижении цены на нефть правительство может и должно увеличить использование своего нефтяного фонда для поддержания государственных расходов на прежнем уровне вне зависимости от упавших доходов сырьевого сектора экономики. Таким образом, правительство, продавая валюту из нефтяного фонда на местной валютной бирже (для финансирования бюджета), не допускает обесценивания нацвалюты, что, в свою очередь, снижает рост импортной инфляции в стране.

Сегодня наше правительство заявляет, что оно все делало правильно при падении цен на нефть, поскольку было резко увеличено использование Нацфонда в кризис. Такое увеличение использования Нацфонда власти называют контрциклическими мерами, однако это прямая подмена понятий. Если правительство не снижало использование Нацфонда при высоких ценах на нефть, то резкое увеличение и без того высоких трансфертов из Нацфонда в период кризиса только ухудшает общую макроэкономическую ситуацию и еще дальше разгоняет инфляцию.

Суть контрциклической бюджетной политики для нефтяных стран заключается в том, что государственные расходы не должны резко меняться ни при низкой, ни при высокой цене на нефть. Благодаря правильному контрциклическому использованию нефтяного фонда (бюджетные правила) создается макроэкономическая стабильность в стране – за счет стабилизации: экономического роста, бюджетных расходов, инфляции и курса нацвалюты. В результате снижения зависимости экономики от цен на нефть создается благоприятная среда для развития частного бизнеса и диверсификации экономики.

К плохим бюджетным правилам добавили еще одно

В феврале 2020 МВФ в своем отчете по Казахстану – «Отдельные вопросы», включил главу по нашей бюджетной системе (Fiscal framework). В нем отмечалось, что в Концепции формирования и использования средств Национального фонда, утвержденной в конце 2016 года, изначально содержались определенные бюджетные правила, которые были очень важны для Казахстана из-за сырьевой зависимости его экономики. Как указывает МВФ, данная система правил использования Нацфонда является сложной и характеризуется избыточностью и дублированием, и в целом эта система правил не была контрциклической.

Например, текущая Концепция по Нацфонду не описывает правила по его использованию в случае падения цен на нефть. То есть, в случае кризиса президент может увеличить трансферты из Нацфонда на любую сумму без всяких обоснований и четких правил, лишь бы размер Нацфонда не достиг критического уровня. В кризисные времена наше правительство с удовольствием пользовалось такой возможностью. Власти никогда не объясняли общественности и парламенту, почему трансферты из Нацфонда были увеличены именно на эту сумму и как это повлияет на долгосрочную устойчивость государственного бюджета.

Предполагалось, что новая Концепция управления государственными финансами устранит эту проблему, кардинально пересмотрев текущие правила, но, судя по всему, никто даже и не собирался этого делать. Все текущие правила в Концепции по Нацфонду остались без изменений. Хуже того, лимиты по этим правилам изменились в сторону их ослабления.

К текущим правилам по Нацфонду лишь добавили уточнение по гарантированным трансфертам, что «с 2023 года будет введено контрцикличное бюджетное правило, которое предусматривает планирование гарантированного трансферта из НФРК в размере, не превышающем объем прогнозируемых поступлений в НФРК от организаций нефтяного сектора при расчетной цене на нефть (цена отсечения)». Для меня, как эксперта, это новое правило просто набор умных слов, которые невозможно понять без детальных пояснений и расчетов, чего нет в новой Концепции.

Есть все основания предположить, что это новое правило, наоборот, проциклическое, и оно еще больше ухудшит текущую экономическую ситуацию. При высокой цене на нефть поступления в Нацфонд увеличатся и можно будет увеличить гарантированный трансферт. При низкой цене на нефть поступления в Нацфонд уменьшатся и трансферты нужно будет сократить. Как описывалось ранее, такой подход является проциклическим, что очень быстро приведет к экономическому кризису в Казахстане.

Бюджетные правила не соблюдались и не будут соблюдаться

В своем отчете МВФ также отмечает регулярное несоблюдение правил по Нацфонду, что означает низкую бюджетную дисциплину. В частности, в отчете говорится (а проект новой Концепции подтверждает это), что в текущую Концепцию по Нацфонду с 2016 года уже много раз вносились поправки. При этом соображения, по которым вносились эти изменения правил, публично не разъяснялись, включая разъяснения по макроэкономическим и фискальным целям таких поправок. По мнению МВФ, частое внесение поправок идет вразрез с предполагаемым долговременным характером и постоянством подобных правил, что сказывается на предсказуемости налогово-бюджетной политики и в конечном итоге ослабляет доверие к бюджетной системе.

Помимо того, что правила по гарантированным трансфертам в бюджет постоянно изменялись в сторону их ослабления, МВФ отмечает, что существует возможность использования Нацфонда вообще без каких-либо правил за счет так называемых «целевых трансфертов», решения по которым принимает только президент.

Оставалась надежда, что проект Концепции управления государственными финансами сделает текущие правила жесткими и устранит возможность их постоянного изменения в угоду правительственным пожеланиям. Однако, этого так и не произошло. Вместо жесткой дисциплины соблюдения бюджетных правил новая Концепция говорит следующее:

«На стадии экономического подъема будут приниматься усилия в направлении достижения целевых ориентиров бюджетных правил.» «Для того, чтобы целевые ориентиры не ограничивали потенциал использования бюджетных средств, для стимулирования экономического развития в период замедления будет предусмотрен механизм временного смягчения правил.» То есть, вместо жесткой фискальной дисциплины по соблюдению четких правил, правительство собирается лишь приложить усилия по их соблюдению и планирует когда-то в будущем разработать «механизм временного смягчения правил». Судя по всему, правительство не хочет учиться на собственных ошибках и не собирается прислушиваться к МВФ и Всемирному банку по этому поводу. Такое впечатление, что правительство в бюджетных правилах собирается следовать только одному принципу – «что хочу, то и ворочу».

Проблемы полноценности, прозрачности, и подотчетности госбюджета

В своем отчете МВФ также отмечает, что для полноценной работы бюджетных правил они должны охватывать все государственные доходы и расходы, включая так называемые квази-бюджетные доходы и расходы. В частности, в отчете МВФ говорится, что громадная госпомощь банкам в основном осуществлялась за счет внебюджетных источников (печатный станок Нацбанка). Жилищная программа и сельское хозяйство субсидируются за счет внебюджетных источников (Нацхолдинги). Госкомпании за счет собственных средств финансируют крупные госрасходы (например, финансирование строительства в Туркестане). Большие государственные обязательства по ГЧП также не включаются в госбюджет. И так далее.

МВФ считает, что неполный охват бюджетными правилами может создавать стимулы к осуществлению госрасходов через государственный сектор, не охваченный стандартной бюджетной системой. Наш парламент видит и утверждает только 60-70% расходов правительства.

Необходимо расширить охват государственного бюджета, утверждаемого парламентом, в соответствии с международными стандартами. В частности, в бюджетные планы и отчётность, утверждаемые парламентом, должны включаться поступления и расходование средств по Нацфонду, а также государственные и квазигосударственные расходы, финансируемые Нацбанком, ФНБ «Самрук-Казына», НУХ «Байтерек» и «Казагро», ЕНПФ, ГФСС и другими госфондами.

Очень важна прозрачность в налогово-бюджетной сфере. МВФ отмечает, что в настоящее время заинтересованные стороны (парламент, граждане, эксперты) не могут с легкостью увидеть бюджетные правила и результаты их исполнения. Отсутствуют нормальные пояснения, в случае, когда результаты исполнения бюджета не соответствуют текущим бюджетным планам или правилам. Парламент, граждане и финансовый рынок недостаточно обеспечены точной и достоверной информацией об изменениях в налогово-бюджетной политике. В целом, учет и отчётность государственных доходов и расходов во многом не соответствует международным стандартам.

В целом, республиканский бюджет, который утверждается парламентом, не соответствует ни одному из ключевых принципов – полнота, подотчётность, прозрачность и реалистичность государственного бюджета. Это дает возможность правительству действовать по принципу – «что хочу, то и ворочу» и история нашей страны и международный опыт показывает, что такой подход приводит лишь к ухудшению макроэкономической стабильности в стране.

Сможет ли парламент изменить ситуацию?

В заключении хотелось бы отметить, что в текущей бюджетно-налоговой политике Казахстана есть еще много серьезных проблем и в статье описана лишь небольшая часть из них. Проект новой Концепции не анализирует большинство из этих проблем и в нем нет кардинальных реформ в этой сфере. Есть лишь небольшие косметические изменения. С этой точки зрения в прошедшую пятницу приятно удивил наш Сенат, когда он вернул проект трехлетнего бюджета на 2022-2024 годы на доработку. При этом, в первый раз за все время, я услышал жесткую критику принципов бюджетной политики правительства Казахстана.

В частности, Ольга Перепечина, председатель Комитета по финансам и бюджету Сената, член партии «Нур Отан» сказала, что во избежание не всегда продуманного использования трансфертов из Нацфонда на сегодня приоритетом должны стать строгая бюджетная дисциплина и жесткие бюджетные правила. По словам сенатора, в Бюджетный кодекс было включено невнятное описание «контрциклического бюджетного правила», но возникает сомнение, насколько правильно будут работать бюджетные правила без детальных пояснений, понимания целей и задач бюджетных реформ в целом, и без решения иных проблем бюджетной системы.

Также сенатор отметила необходимость ускоренного принятия правительством нового курса на обеспечение фискальной устойчивости государственных финансов. Остается надеяться, что депутаты парламента обратят внимание и заставят правительство кардинально переделать проект «Концепции управления государственными финансами Республики Казахстан до 2030 года».

Автор: Мурат Темирханов
Источник: Exclusive.kz